来源：《民族学刊》2026（7） / 作者：程悦 / 日期：2026-07-27 / 浏览：14 次
【文章来源】程悦 | 新时代边疆安全治理的理念演进与体系建构——基于总体国家安全观与“十五五”规划的系统思考[J]《民族学刊》2026（7）
[摘要] 总体国家安全观深化展开与“十五五”时期国家安全体系和能力现代化加快推进，使边疆安全治理由传统边防管控转向主权维护、社会整合、共同体建设、区域发展和周边互动相统一的系统治理。边疆不只是地理边缘和边防前沿，更是在国家法定疆域内的多维安全空间、民族地区社会基础与周边环境共同塑造的战略空间。边疆安全风险既来自边界争议、跨境流动、非传统安全和外部环境变化，也生成于发展能力不足、制度供给不适配、公共服务不均衡和共同体认同弱化等内部结构。新时代边疆治理需要在守边、兴边、强边的递进逻辑中统筹安全、发展与认同，在国家统一部署下完善中央统筹、区域协同、地方落实、基层参与和周边联动的制度链条。面向“十五五”规划，应以法治保障明确规则边界，以数智赋能提升风险识别和公共服务能力，以韧性机制增强预警、处置、恢复和学习能力，从而夯实边疆长治久安的制度基础，为中国式现代化提供稳固的空间安全支撑。
[关键词] 总体国家安全观；边疆安全治理；体系建构；“十五五”规划
基金项目：中国人民公安大学2024年基科费项目“宗教极端主义思想的线上线下结合防控策略研究”（2024JKF33）阶段性成果。
作者简介：程悦，中国人民公安大学国家安全学院讲师，法学博士，中央民族大学民族学与社会学学院博士后，研究方向：国家安全、边疆治理、网络安全。
一、引言
边疆是统一多民族国家维护主权安全、凝聚国家认同、推进区域发展和联通周边世界的重要空间。党的二十大把国家安全置于民族复兴的基础性位置。[1]“十五五”规划建议进一步强调统筹发展和安全。[2]2024年中央政治局第十八次集体学习提出推进边疆治理体系和治理能力现代化，为新时代治边实践赋予新的战略内涵。[3]在总体国家安全观框架下，外部遏制打压、周边安全波动和跨境风险传导都要求把安全发展贯穿国家发展各领域全过程。[4]
目前，边疆安全治理主要聚焦以下议题：其一是边疆概念界定，强调边疆并非单纯地理边缘，而是国家治理、民族交往、资源配置和周边互动交汇的复合空间;[5]其二是边疆安全治理，强调总体国家安全观对新时代边疆治理的理论统摄作用，并重视传统安全与非传统安全、境内因素与境外因素的交织关系;[6]其三是边疆风险生成，围绕涉外安全风险的生成机制、类型表征与协同防控展开讨论;[7]其四是边疆作为中华民族共同体建设的特殊区域，将边疆治理现代化、中华民族共同体建设与边疆社会整合联系起来考察。[8]近年来，关于边疆安全防线法治化、数智化赋能与治理能力提升的讨论，也不断拓展边疆安全治理议题。
既有成果推动边疆治理讨论进一步深化，由经验描述转向机制分析，也留下了进一步深化的空间。其一，边疆安全治理理念的时代演进，需要在守边、兴边与强边之间揭示递进关系，避免把新时代边疆治理简单理解为传统边防管控的延长线;其二，国家法定疆域内的多维安全空间的学理表达，需要同法定疆域边界保持清晰区分，防止把国家安全利益空间误读为国土边界外扩；其三，“十五五”时期的治理体系建构，则需要把主权维护、区域发展、共同体建设、法治保障和技术赋能转化为可衔接、可反馈、可评估的制度安排。边疆认知和边疆话语在革命、建设、发展与治理不同阶段中持续调整，说明边疆治理理念具有历史连续性与时代转换性。[9]围绕安全底线的适应性目标研究，将维护国家安全和社会稳定置于边疆治理目标系统的逻辑起点，并提出了精准性、实效性和一体性相互衔接的目标结构。[10]后续论证不再重复其框架，而转向边疆安全治理理念如何在总体国家安全观下实现历史逻辑、风险识别、理念重构和制度化建构的贯通。
二、边疆的概念界定与边疆安全治理的历史逻辑
边疆安全治理的核心命题，在于把边界管控、边疆社会整合与国家战略能力置于同一分析框架。治边传统的现代转化、国家法定疆域内的多维安全空间和民族地区社会基础共同构成理解新时代边疆安全治理的基础坐标，也决定了边疆治理需要在安全防控、社会整合与国家发展之间形成系统性解释。
（一）边疆的概念界定
边疆既是空间概念，更是国家建构、历史记忆、行政实践与社会互动共同塑造的政治空间。就我国而言，边疆地区既承担维护国界稳定的传统功能，也承担通道节点、能源布局、生态屏障、开放门户和民族团结进步示范区等复合功能。相应地，边疆安全的对象从边界线本身延展到由边境地区、跨境通道、关键基础设施、数字平台、生态屏障和周边互动网络共同构成国家法定疆域内的多维安全空间。
国土安全已经从陆地平面延伸到海洋、深海、太空、网络空间和数字社会，形成了陆、海、空、天、网、数六位一体的国家法定疆域内的“立体化新型疆域”。这一空间延展使边疆安全不再局限于边境线附近的平面区域防控，而是不同空间层级之间的风险传导、利益关联与治理能力匹配的问题，边疆治理需要兼顾线性边界、区域空间和网络节点。
“广义边疆”的学理使用，应同国家主权边界的法律含义保持区分，也应避免被表述为法定国土概念的外扩。这种学理意义上的边疆外延，并不等同于法律意义上的国土边界扩展。更稳妥的理解是，全球化与流动性增强了边疆的延展性和渗透性，边疆已不能仅从民族国家的单一向度加以理解，而应结合国家间交往交流的关系向度予以把握。[11]所谓边疆多维安全空间强调的是边疆地区所承载的国家利益、风险传导与治理能力在不同空间层级中的关联，而不是主权范围的概念扩张。
空间形态变化带来的制度要求，是将边疆安全从平面布防转向网络治理，从单点监管转向链条治理。边境线依旧是主权的明确标识，但影响边疆安全的变量可能分布在跨境物流节点、能源资源通道、生态屏障、数字通信基础设施、海外供应链网络或是周边舆论环境之中。边疆安全的关键，已从守住某一段边界，延伸到保障一整套空间联系安全、有序、可控运行。
（二）边疆安全治理的历史逻辑
新中国成立初期，边疆治理的首要任务在于巩固新生政权、明确疆域归属、恢复基层秩序并防范外部军事压力。国家能力主要投向领土控制、边境布防、行政建置和基层秩序重建。改革开放以后，边疆地区逐步从战略防御前沿转化为对外开放前沿，口岸经济、跨境贸易、资源开发和区域合作开始成为治边实践的重要内容。[12]边疆安全的含义由防越界、防渗透、防冲突，延伸到发展能力、人口流动、产业结构、公共服务与社会稳定等更宽领域。边疆治理的重心由传统军事—警务框架扩展到国家综合治理与区域发展布局，体现了传统治边经验在国家治理体系现代化进程中的转化和具体展开。[13]312-316
总体国家安全观提出以后，边疆安全治理出现了具有根本意义的知识转向。总体国家安全观所强调的系统性、全域性与协同性，将边疆由单独防控对象重新界定为多领域安全议题交汇的复合空间。边疆不仅是主权安全的前沿，也是政治安全、经济安全、文化安全、社会安全、生态安全、网络安全和数据安全等领域安全相互牵动的关键区域。党的二十大以来，推进边疆治理体系和治理能力现代化被进一步纳入中国式现代化的总体布局之中。这一变化意味着边疆治理的基础单位已经从“边境线”扩展为“边疆社会—国家关系—周边环境”组成的复合系统；治理逻辑也从“发现风险—压制风险”转向“塑造秩序—预防风险—增强韧性”的系统治理逻辑。这一历史性转向，是理解新时代边疆安全治理上升为总体性国家议题的关键。
边疆治理理念的变化，与国家发展阶段、周边环境和治理能力的重组密切相关。边疆作为国家疆域的边缘性区域，其治理需要置于国家治理总体格局中加以理解。[14]5-15守边强调国家边界的可见性与可控性，兴边强调边疆纳入现代化进程的深度与广度，强边强调国家在复杂开放条件下塑造边疆秩序、积累边疆韧性和把握边疆主动权的能力。三者构成逐层递进关系：守边奠定秩序底线，兴边厚植社会基础，强边提升对跨境风险和外部竞争的综合回应能力。新时代边疆安全治理理念更加突出体系化，正是因为边疆问题呈现多重矛盾叠加后对国家综合治理能力提出更高要求。
（三）民族地区社会基础与共同体秩序
边疆之所以不同于一般安全治理议题，根本原因在于许多边疆地区具有鲜明的民族地区社会属性。多数边疆地区既是多民族交往交流交融的集中地带，也是跨境民族分布相对密集、宗教文化传统较为多样、经济社会发展不平衡较为明显的区域。边疆治理与中华民族共同体建设需要在政治、经济、文化、社会和生态文明建设中协同推进；这与“中华民族多元一体格局”所揭示的整体性结构形成呼应。[15]4
边疆安全关系到人与人、群体与群体、国家与地方社会之间能否形成稳定秩序。片面将边疆社会视为被单向管理和被动防范的对象，容易把复杂社会过程简化为稳定治理问题；过度强调地方自发秩序而忽视国家能力、主权维护与制度供给，也会削弱边疆秩序的制度基础。更具解释力的框架，应同时把握国家整合逻辑与地方社会逻辑：前者决定主权、制度、法律与政策的总体方向，后者决定制度能否在基层被理解、被接受并转化为稳定的社会秩序。共同体意识通过教育、媒介、基层组织、公共文化和公共服务等日常环节，才能转化为可见、可感、可持续的现实秩序。
三、多重张力中的边疆安全风险
边疆安全风险并不是某一类事件单独造成的，而是在多重关系不断牵动、转化和放大的过程中形成。边疆既是国家主权和边界秩序的前沿，也是区域发展、社会整合、对外开放和周边互动的交汇空间。边疆安全治理的核心主线，可概括为“底线—支撑—凝聚”：主权安全为底线，发展安全为支撑，认同安全为凝聚。安全边界的变化会影响发展预期，发展条件的变化会影响社会信任，制度运行的方式会影响基层秩序，跨境流动和周边环境又会不断改变风险传导路径。把边疆安全风险置于这些关系之中分析并进行类型识别，才能避免将其简单理解为偶发事件或单项治理问题。
（一）安全要素失衡下的非线性联动
边疆治理需统筹的安全要素：主权安全、发展安全和认同安全。主权安全是边疆治理的基本前提，边界稳定、通道有序、制度清晰，边疆社会才会形成稳定的发展预期。发展安全关系到边疆地区是否具备持续发展的能力，产业支撑、公共服务、就业机会和基础设施条件，都会影响地方社会的稳定程度。认同安全并非脱离现实生活的观念问题，而是边疆各族群众在制度公平、生活改善、公共服务和共同体建设中逐步形成的情感归属与价值认同。
三者之间并不是简单并列关系，而是非线性联动。主权安全受冲击会削弱发展预期，市场预期和社会信心会随之下降，资本、人才和资源向边疆地区集聚的动力也会减弱；发展能力长期不足会侵蚀认同基础，削弱群众对制度公正、生活改善和国家能力的直接感受，进而影响认同基础；认同基础如果出现松动可能会放大外部渗透风险，外部势力和跨境网络便更容易借助文化、宗教、信息和情绪传播介入地方社会，并反过来放大主权风险和社会风险。边疆安全风险由此呈现出非线性特征：一个环节的薄弱，往往会通过其他环节继续传导。
当代安全议题已不再局限于军事冲突和边界防卫，而是更多表现为数字技术、社会不平等、公共卫生、冲突外溢和制度回应能力等因素交织形成的复合安全问题。[16]边疆之所以具有高度敏感性，正在于不同安全议题分别对应不同的保护对象和治理工具。安全与发展之间也并非自然形成良性循环，边疆地区发展和安全的统筹，需要同时考虑空间环境、治理对象、主体责任和体制机制等因素。因此，边疆治理不能把主权维护理解为单纯边境管控，也不能把发展理解为单纯经济增长，或把认同建设理解为一般性宣传。主权、发展与认同能否形成稳定支撑，决定了边疆安全风险是否会从局部问题扩展为整体性压力。
（二）制度供给落差中的适配机制
边疆安全治理的制度运行难点，主要体现在统一性制度供给与地方社会实际之间的转化衔接。国家治理现代化要求制度具有统一性、规范性和可执行性，但边疆地区在自然环境、人口结构、文化传统、宗教生活和基层治理条件等方面存在差异。制度信任并不只来自制度文本本身，更取决于公共服务是否可靠、政策回应是否及时、程序运行是否公平以及基层执行是否具有可感知的有效性。[17]中央顶层设计与地方性知识相互融入，是边疆民族地区治理的重要条件。[18]在一些边疆地区，群众对国家的认识更多通过学校教育、医疗服务、基础设施、边贸政策、宗教事务管理、公务人员作风和基层司法实践等日常场景逐步累积。制度供给能否转化为制度信任，直接影响边疆安全治理的深度。
制度适配并不意味着降低国家统一制度的权威，而是在国家统一制度框架内，使政策供给与地方社会结构、资源禀赋、文化节律和治理习惯相衔接。如果只强调制度下达而忽视地方社会的理解方式，政策容易停留在形式落实；如果只强调地方差异而削弱制度统一性，又可能影响国家治理权威和边疆秩序稳定。安全秩序的形成，需要通过教育、就业、社会保障、公共文化、基层协商、法治实践和国家通用语言文字教育等具体制度环节逐步累积。
不同民族群体、职业结构、宗教生活节律和生态环境条件，都会影响政策执行的接受方式和反馈速度。制度如果缺乏充分解释、协商和调整空间，就可能在基层转化为形式性执行、选择性落实甚至情绪性抵触。适配机制的实质，是在维护国家制度统一性的前提下，增强制度进入边疆基层社会的解释力、嵌入力和转化力，使国家制度的权威性与地方社会的可接受性在同一治理过程中相互成就。以云南省怒江傈僳族自治州为例，当地通过推进国家通用语言文字教育全覆盖、义务教育优质均衡发展及基层医疗服务能力提升，使边民对公共服务的可及性与公平感明显增强。[19]制度供给从“有政策”转向“可感知”，直接增强了边民的国家认同和守边内生动力。
（三）跨境流动失序中的链式传导
跨境流动失序所引发的风险，主要发生在开放流动的常态化需求与非传统安全风险隐蔽化、链式化传播过程中。涉外安全风险区别于一般跨境事务风险，风险识别不能停留在境内与境外的简单区分，而应将输入性风险与内生性风险、显性风险与隐性风险纳入同一分析框架。边境军事挑衅、领土争端、恐怖活动和跨境违法犯罪等问题，具有较强的事件性，进入治理程序相对直接。价值观念渗透、舆论误导、身份认同偏差、跨境网络动员等问题，则更多嵌入日常交往、信息传播和社会情绪变化之中，显现过程较缓，传导链条更长。
人口跨境往来、商品流通、跨境婚姻、宗教联系、社交媒体传播、地下金融和灰色贸易，可能在合法交流与非法活动、发展机会与安全隐患之间交错并存。边疆开放既是区域发展的重要条件，也可能在特定情境下成为风险传导通道。因此，边疆治理面对的现实不是简单作出开放或收紧的选择，而是如何在开放条件下维持有序流动，如何在流动常态中提高识别、预警和处置能力。
数字技术的广泛应用进一步改变了边疆风险的生成机制。数据要素聚合、智能算法驱动和协同平台建设，正在重构边疆治理的技术条件，并在民生服务、国家治理能力提升和治理经验拓展等方面发挥作用。[20]同时，网络平台、移动支付、短视频传播和数据流动，使风险能够绕过传统边境线，在更短时间内完成信息扩散、情绪动员和社会转化。网络攻击、虚假信息扩散、极端叙事传播、线上宗教动员、数据安全泄露和平台治理失灵，也可能经由数字路径迅速转化为现实社会压力。
非传统安全风险往往借助日常交往和技术平台的常规形态逐渐累积。跨境贸易中的灰色链条可能与合法市场并存，跨境婚姻和亲属联系可能同时承载正常交往与信息外溢功能，平台算法对情绪内容的偏好又可能使局部矛盾迅速放大。因此，跨境流动带来的治理难题，在于保持正常联系的前提下，持续识别风险链条、关键节点和转化机制。以广西东兴口岸为例，该口岸日均出入境可达数万人次。2023年以来，东兴市公安局依托全国首创的边境自动防控预警系统，实现“预警—核查—处置”闭环。据统计，查获偷渡人员与2019年相比下降62%，办理偷渡案件同比下降58.3%。[21]该案例显示，跨境流动失序的治理关键在于数据链与治理链的闭环协同。
（四）周边环境扰动中的秩序调试
边疆兼具安全屏障与开放接口双重属性，周边环境变化往往会通过口岸通道、跨境市场、人口往来、信息传播和政策互动等路径作用于边疆社会运行。周边国家政策调整、地缘关系波动、口岸开放节奏变化、跨境犯罪、公共卫生事件、生态风险和国际舆论变化，并不只是外部背景，而会在不同程度上影响边疆地区的发展预期、社会情绪和治理负荷。总体国家安全观强调统筹外部安全和内部安全、传统安全和非传统安全，也要求把边疆安全置于内外因素相互作用的关系中加以理解。
外部变量向边疆秩序传导，通常不是在一个方向的直接冲击，而是在与地方社会结构、产业联系、基层治理和群众预期相互叠加中逐步显现。口岸通道和跨境市场变化，可能影响边贸活动、产业布局和群众生计；跨境犯罪和非法流动，会增加边境管控与基层治理负担；国际舆论和跨境信息传播，可能影响地方社会情绪和身份认知；生态风险和公共卫生事件，则可能突破行政边界形成区域性压力。边疆地区越是开放联通，外部因素进入地方社会的路径越多，风险传导也越需要在动态评估中加以识别。
周边环境并非边疆治理之外的背景条件，而是参与边疆安全风险生成的重要变量。边疆治理如果只强调屏障功能，可能压缩开放发展空间；如果片面强调接口功能，又可能削弱风险筛选能力。更稳妥的治理逻辑，是在国家主权和安全底线明确的前提下，把外部环境变化纳入持续评估和制度回应之中，通过双边和多边机制提升风险预警、执法协作、公共卫生、生态保护、跨境犯罪治理和灾害应对能力。边疆安全治理现代化，需要国内治理框架与周边安全预警、处置和能力建设机制相衔接，[22]以制度化调适降低外部不确定性向边疆内部风险转化的可能。
综上，边疆安全风险的生成，并不是主权、发展、认同、制度、流动和外部环境等因素的简单叠加，而是多重张力相互传导的结果。主权、发展与认同安全之间的非线性联动，决定边疆安全的整体状态；制度供给与地方社会之间的适配程度，影响治理规则能否转化为基层秩序；跨境流动与非传统安全风险之间的链式传导，改变风险扩散的速度和范围；周边环境变动与边疆秩序塑造之间的互动关系，则使边疆治理始终处于内外因素交织的复杂场域。由此，新时代边疆安全治理须从单点风险处置转向多维关系调适。
四、总体国家安全观下的治理理念重构
风险结构的变化要求治理理念同步更新。总体国家安全观在边疆治理中的理论意义，体现在主权维护、共同体建构、发展安全、法治保障和技术赋能之间的内在贯通，并由此形成能够解释边疆实践、组织治理资源的分析框架。
（一）边疆治理转向多维性、整体性的思维转化
总体国家安全观为边疆安全治理提供了重新认知问题的框架。国家安全不再被理解为单一领域事务，而是将政治、经济、文化、社会、生态、科技和国际环境等因素置于整体布局中展开。边疆恰是多重安全要素高度叠加之地：主权维护与基层治理相连，民族团结与发展公平相连，公共服务供给与国家认同相连，开放合作与安全防控相连，生态保护与边疆长治久安相连。
总体国家安全观的边疆治理转化，需要在更整体的考察层面上加以展开。口岸和边境城镇主要关联跨境流动与风险传导，县域和乡镇更能反映制度运行、社会整合和公共服务供给，区域板块主要涉及基础设施、资源配置和开放布局变化，国家战略层面则更多对应周边环境变化与主权维护要求。多尺度分析能够把抽象原则转化为可识别、可评价、可改进的治理议题。
边疆安全不宜只在危机和突发事件出现时才被纳入治理视野。传统安全观容易把边疆纳入例外化处理逻辑，而总体国家安全观更强调长期制度建设、结构优化和社会整合。常态治理并不否认危机管理的重要性，但更重视危机背后的结构性薄弱环节，因而能够把边疆安全研究的重点由事件解释转向秩序生成。
（二）共同体建构与人民安全相统一的目标转化
边疆安全治理的深化，应从“如何控制边疆”转向“如何通过共同体建构实现边疆长治久安”。民族共同体并非自然生成的静态实体，而是在共同历史记忆、共同文化叙事和共同制度生活中持续形成的政治共同体与情感共同体。国家认同并非静态生成，而是在历史叙事、制度安排、政治实践和社会互动中持续建构。[23]中华民族共同体意识成为新时代边疆民族地区工作的主线，正是在于它把安全秩序的基础指向更深层的社会整合与情感整合。
人民安全是总体国家安全观的宗旨性原则，也是边疆共同体建构得以成立的现实基础。人民安全涵盖生命财产安全，也包括教育机会、医疗保障、产业发展、社会流动、文化尊严、宗教规范化治理和生态环境质量等更广泛的生活安全。人民安全与国家安全的辩证统一，为非传统安全问题的价值排序和治理边界提供参照。[24]
共同体建构的关键，在于使国家认同从政治符号转化为边疆群众理解自身处境、把握发展机会和规划生活未来的现实框架。认同越是建立在切身经验基础上，就越具有稳定性和抵御外部叙事冲击的能力。国家通用语言文字教育、现代公共文化供给、跨区域交往交流交融机制、中华优秀传统文化和革命历史的共同叙述，都具有明确的安全治理意义。
（三）发展支撑、安全保障与认同整合三位一体的任务转化
边疆治理不能仅以边境管控解释，也不能单纯依靠经济发展或安全维稳加以推进。前文所述主权安全、发展安全与认同安全在治理实践中可进一步转化为可操作的三项任务——发展支撑、安全保障和认同整合。发展、安全与认同分别对应边疆治理中的不同问题：发展关乎产业基础、公共服务、就业机会和人口稳定；安全关乎主权维护、社会稳定、跨境风险防范和开放秩序；认同关乎边疆各族群众对国家制度、共同体叙事和现代化进程的理解与归属。三者功能不同，但在边疆治理实践中相互影响。发展不足会削弱基层社会承载能力，安全风险会压缩发展空间，认同基础不稳又会影响社会整合和治理效能。
发展支撑的重点，在于增强边疆地区自我发展能力和社会稳定基础。基础设施建设、产业培育、公共服务均衡和就业机会扩展，能够改善边疆群众的现实生活条件，也有助于提升国家治理在边疆社会中的可感知性。安全保障的重点，在于为边疆开放发展和社会运行提供稳定环境。边疆地区承担口岸开放、跨境贸易、能源资源通道和周边合作等功能，越是开放联通，越需要明确的规则边界、稳定的社会秩序和有效的风险识别机制。安全不是对发展的替代，也不是对开放的否定，而是保证发展可持续的前提条件。
认同整合则是发展支撑和安全秩序能否转化为长效治理能力的关键。边疆群众在公共服务、产业发展、教育文化、基层治理和社会交往中持续形成获得感、公平感和归属感，国家认同和中华民族共同体意识才更容易进入日常生活。面向“十五五”时期，边疆地区在新发展格局中可发挥国际物流、供应链枢纽、能源资源基地和特色文旅经济等功能，逐步实现从地理边缘区到双向开放增长极的转变。[25]这一过程需要以发展增强社会基础，以安全维护稳定环境，以认同凝聚共同体秩序，使边疆治理从外在管控走向内生稳定。
（四）法治规则、数智能力与组织协同的范式转化
边疆治理范式更新，需要法治、数智与组织协同三方面共同发力：以法治规则明确权力边界，以数智能力提升治理效能，以组织协同整合分散资源。技术手段能够提高风险识别、公共服务和跨部门协作效率，但其转化为治理能力的前提，是被纳入清晰的制度框架和程序秩序之中。若缺乏法治约束，数据治理、算法应用和平台协作可能衍生新的风险；若忽视基层社会参与，技术系统也容易与群众工作、民族工作和日常治理实践脱节。
国家安全法确立维护国家安全的基本法律框架，陆地国界法为陆地国界管理、边境秩序维护和边境地区发展提供专门规范，数据安全法回应数据要素流动与安全保护之间的制度需求，反恐怖主义法为防范和惩治恐怖活动提供法律依据，出境入境管理法规范人员跨境流动及相关管理程序。①
边疆安全中的很多问题天然跨界。一个口岸既涉及贸易、海关、移民、公安和公共卫生，也涉及舆情、平台、物流和地方财政；一个边境县既涉及民族工作、宗教治理、教育就业，也涉及生态保护、国土空间和社会保障。跨部门协作的难点不在于增加会议数量，而在于形成共同的问题定义、数据基础和绩效目标，使治理行动围绕边疆秩序的整体目标形成合力。边疆安全防线的稳定性，需要把风险识别、程序约束和协同治理嵌入同一制度链条。[26]
五、“十五五”时期边疆安全治理的制度化建构策略“
十五五”规划建议已将边疆治理置于国家现代化建设和国家安全体系建构的统一部署之中。就与边疆直接相关的任务而言，一是加大差异化政策支持力度，促进革命老区、民族地区、边疆地区等振兴发展；二是分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，提升产业支撑能力和公共服务水平，并扎实推进边境城镇建设；三是加强现代边海空防，推进党政军警民合力强边固防。上述部署分别对应边疆治理中的发展支撑、空间承载和安全底线，也使边疆安全治理的制度化建构具有了更明确的政策依托。由此，“十五五”时期边疆安全治理的重点，不宜理解为单项政策的累加，而应理解为在国家总体部署下，将差异化发展支持、边境城镇建设、强边固防机制与法治保障、数智赋能、区域协同和基层参与贯通起来，形成能够衔接战略目标、区域条件与基层实践的制度体系。
（一）战略统领与分层落实的制度链条
边疆安全具有鲜明的中央事权属性，主权维护、涉外协调、边界管理、重大通道布局和总体安全战略需要在党中央集中统一领导下推进。与此同时，边疆治理又具有显著地方实践属性，不同省区、不同口岸、不同边境县乡面对的社会结构、产业条件、跨境联系和治理难点并不相同。制度设计的关键，不在于中央与地方之间作二元选择，而在于形成战略统一、政策分类、执行分层、反馈及时的运行机制。
制度链条能否发挥作用，取决于不同治理环节之间是否形成稳定衔接。边疆治理现代化所要求的，不只是资源投入和行政推进，更是政策传导的连贯性、规则实施的适配性与风险响应的及时性。口岸管理、边民生计、基础设施建设、公共服务供给、宗教事务治理和舆情应对等事项，如果长期停留在临时协调和分散应对层面，制度供给就难以转化为持久秩序。
应围绕边疆治理建立稳定的跨部门统筹机制，推动发展改革、民族宗教、公安移民、海关边检、教育卫生、交通能源、网信数据等部门之间实现信息共享、政策协同和风险会商。同时，应完善分层负责机制，把国家层面的方向性原则与地方层面的操作性方案区分开来，避免所有问题都依赖临时协调。
（二）分类施策、区域协同与周边联动
边疆安全治理还需回应空间结构的显著差异。西北、西南、东北等陆地边疆与海疆地区，在自然环境、历史记忆、族群构成、宗教生态、发展基础、口岸条件和周边关系方面具有不同特点。治理体系若以单一模板覆盖全部边疆区域，政策针对性容易下降，也可能造成资源错配和治理迟滞。
分类施策并不意味着区域分割，而是强调在国家统一目标下形成不同治理单元的功能配置。对地缘博弈较为敏感、边界管控任务较重的区域，可将主权维护、边防设施、应急响应和涉外风险防范置于更突出位置；对开放通道密集、口岸经济活跃的区域，可将流动治理、产业安全、物流节点监管和跨境风险筛选作为制度重点；对生态功能突出的区域，则应把生态安全、资源保护、绿色转型和基本公共服务均等化纳入边疆安全体系。
区域协同是分类施策进一步展开的制度方向。通过对口支援、产业协作、教育医疗合作、干部人才交流和市场要素流通，可以形成全国一盘棋的支撑格局。周边合作机制也应与国内区域协同机制相衔接，通过跨境公共卫生、生态保护、打击跨境犯罪、应急救援和口岸安全等议题，推动边疆安全治理从单边防控转向有条件、有边界、有规则的合作治理。
（三）军警民协同与基层参与的强边机制
基层社会参与是边疆安全治理可持续运行的社会基础，并非对专业安全力量的替代。“十五五”时期边疆治理既要强化边防、公安、海关、移民管理等专业力量支撑，也要把基层党组织、村居组织、学校、医院、企业和社会组织纳入制度运行的基础层面。
边民、基层组织、企业、学校、宗教事务管理主体和社会组织在日常生活中最早感知风险变化，也最能把政策目标转化为社会行动。强边机制既需要军警专业力量和基础设施支撑，也需要公共服务、利益协调、矛盾化解、普法教育和共同体意识培育共同发力。合力治边的关键，是在党委领导、政府负责、社会协同和公众参与之间形成治理合力。[27]
边疆治理越到基层，越需要把国家力量转化为可持续的组织能力。沿边重点地区开发开放政策强调，要支持沿边地区改善基础设施和公共服务条件、提高开放开发水平。[28]制度效能的发挥不止于政策投放和资源配置本身，也取决于治理规则进入基层社会后能否转化为稳定预期和持续信任。[29]因此，应通过优化边民补助、完善护边激励、改善沿边公共服务、强化基层干部培养、推动国家通用语言文字教育和提升法治服务可及性，使守边护边成为边疆群众共享发展成果、参与国家建设的现实过程。
（四）法治保障、数智赋能与评价体系
“十五五”时期，可以在法治、数智与协同治理的基础上，进一步将评价体系嵌入制度运行全过程，形成法治保障、数智赋能与评价体系的稳定耦合。边疆治理现代化所强调的“健全”，并不只是制度数量的增加，而是制度架构、能力靶向、建设内容和治理塑形之间的整体推进。[30]边疆治理水平更体现在规则边界是否清晰、部门协同是否顺畅、风险响应是否及时以及治理体系是否具备持续调适能力。
法治保障为边界管理、口岸运行、跨境流动治理、宗教事务治理、数据安全和跨部门协同明确边界、程序依据和责任框架；数智赋能则在于提升风险识别、舆情感知、口岸流动监测、数据共享和资源配置的效率；而评价体系进一步把预警、调度、处置、恢复和经验反馈整合为同一制度过程，使治理成效能够被持续观察和校正。
知识、人才与评价体系的建设，关系到边疆治理能否形成稳定的学习机制。基础性资料积累、知识整理与成果转化，对维护国家安全、构建民族记忆、铸牢中华民族共同体意识和助推边疆治理现代化具有基础性支撑作用。[31]有必要在国家安全学、民族学、政治学、法学、区域研究、档案学和数据科学之间建立更紧密的交叉研究平台。
边疆治理人才培养也需要从岗位补缺转向复合能力建设。既要培养熟悉国家安全理论、边疆政策、民族工作和法治实践的高层次研究与决策人才，也要培养能够长期扎根边境县乡、理解地方社会、掌握国家通用语言文字和必要民族语言、善于做群众工作的基层治理骨干。数智化发展背景下还需要一批理解边疆社会、熟悉数据治理、能够进行风险研判和平台治理的复合型人才，避免技术系统与基层实际脱节。
六、结语
新时代国家边疆安全治理理念的时代演进，体现了统一多民族国家在现代化进程中对边疆战略定位的再认识。边疆由地理边缘、边防前沿和风险承载区，进一步升级为主权维护、共同体建设、区域发展、法治运行、数智治理和周边互动共同展开的战略空间。与此相适应，边疆安全治理也应从静态防控和事务管理，转向以总体国家安全观为统领、以人民安全为宗旨、以铸牢中华民族共同体意识为主线、以发展和安全统筹为方法的体系治理。
面向“十五五”规划，国家边疆安全治理的前瞻方向，应着力提升跨域治理协同能力、制度运行适配能力和风险应对韧性能力。一方面，边疆治理需要更好融入中国式现代化战略全局，在发展中夯实安全基础，在安全中拓展发展空间；另一方面，法治保障、技术赋能、跨部门协同、基层参与和周边联动也需要在更高水平上形成制度合力。就此而言，体系建构的实质，是在主权安全、发展安全、认同安全、制度适配、跨境流动和周边环境等多重张力之间建立能够统筹协调、及时反馈、持续调适的治理机制。边疆安全治理的制度化建构，不仅关乎边疆地区自身长治久安，也关乎国家安全全局、区域协调发展格局以及中华民族共同体建设在空间层面的持续深化。
注释：
①《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国陆地国界法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国出境入境管理法》，参见全国人民代表大会常务委员会法律法规数据库，https://flk.npc.gov.cn/index。
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